Hingga pertengahan abad 20, tata wilayah Surabaya bersifat Karesidenan. Yang saat itu wilayahnya meliputi Sidoarjo, Gresik, Mojokerto, Jombang hingga Lamongan. Pusat pemerintahan Surabaya sendiri berada di barat Jembatan Merah lalu pindah ke Ketabang. Ketika itu ada istilah Jabakota Surabaya. Wilayah karesidenan yang berada diluar pusat pemerintahan, seperti daerah Sidoarjo, Gresik dan sebagainya disebut Jabakota.

Di masa Karesidenan Surabaya, struktur masyarakat di tingkat bawah dipimpin oleh seorang Kepala Kampung atau Mantri, sebuah organisasi tradisional yang mengurus kampung, ketertiban serta kependudukan bumiputera. Sang Kepala Kampung sendiri ditunjuk oleh warga dari kalangan priyayi setempat yang dianggap sepuh. Atau dipilih dari keluarga yang dahulu membabad alas kampung tersebut, dan biasanya posisi ini dijabat secara turun temurun. Kemudian pada jaman Jepang tahun 1942 – 1945 jabatan Kepala Kampung disebut Tonarigumi.

Dalam foto koleksi KITLV tahun 1927 ini merekam sebuah kampung di Surabaya, rumah kayu serta anak-anak kecil sedang berpose mengenakan sarung, yang di atasnya terdapat papan bertuliskan Nitiredjo Kepala Kampung. Tulisan itu bertujuan supaya warga atau pihak gemeente mudah menemukan rumah sang pejabat kampung. Kemudian jabatan Kepala Kampung atau Tonarigumi bertransformasi menjadi Rukun Kampung, lalu kini menjadi RT (Rukun Tetangga) dan RW (Rukun Warga), yang tugasnya membantu tata pemerintah di tingkat paling bawah, membantu institusi Kelurahan maupun Kecamatan. (wan/shc)